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Juan Carlos y Felipe de Borbón han sido hasta la fecha los únicos ciudadanos españoles contra los que un tribunal no puede proceder en democracia | EFE
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Inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo
Como es bien sabido, la inexistencia de responsabilidad política del Jefe del Estado es una característica común de todos los regímenes políticos contemporáneos, ya sean Monarquías, ya Repúblicas. En el caso de los regímenes monárquicos, la falta de responsabilidad es absoluta, llegando a extenderse a los ámbitos civil y penal.
Siguiendo esta tradición, todas las Constituciones monárquicas tanto españolas como europeas (con alguna levísima excepción en la Constitución noruega) establecen, en unos u otros términos, la regla de la absoluta irresponsabilidad regia, fiel reflejo del viejo aforismo británico "the king can do not wrong" (el Rey no puede hacer mal) .
En cuanto a las funciones del Rey, sin hacer referencia ahora a las prerrogativas concretas que se contemplan en el artículo 62, sino ciñéndonos, a las funciones generales mediante las cuales describe a la Corona el artículo 56, y prescindiendo de la Jefatura del Estado y de su carácter En esta línea, la nuestra de 1978 dispone en su artículo 56.3 que "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el articulo 65.2".
La primera reflexión que nos suscita el precepto referido es el significado de la inviolabilidad del Rey y si es o no lo mismo -tal y como parece de la dicción constitucional- la inviolabilidad que la ausencia de responsabilidad.
La generalidad de la doctrina utiliza, en efecto, ambos términos como sinónimos, aunque, como ha subrayado P. Biglino Campos, la inviolabilidad tiene un significado más amplio que el de la irresponsabilidad, con el que se pretende subrayar la alta dignidad que corresponde al Monarca como Jefe del Estado. Como tal, se proyecta en otras normas, de carácter penal o internacional, que atribuyen una especial protección a la persona del Rey. A lo que se añade un status especial de inmunidad en virtud del cual el Rey se sitúa por encima del debate político y al margen de los Tribunales de Justicia.
En este sentido, ambos términos significan que no se puede perseguir criminalmente al Monarca y que, en cuanto se refiere a la responsabilidad civil, no se le puede demandar ante la jurisdicción ordinaria; no se da, en cambio, la imposibilidad de someter a juicio a la Familia Real.
La irresponsabilidad del Rey, en el aspecto penal, fue uno de los aspectos criticados en el iter parlamentario del artículo 56 de la Constitución, llegándose incluso a plantear, por algún sector, la hipótesis del Rey asesino o violador. A nuestro juicio, acierta O. Alzaga cuando afirma que el texto constitucional es correcto y que si el Rey delinquiese, "nos encontraríamos ante el desprestigio y, por ende, ante el ocaso de la institución monárquica".
Por otro lado, la irresponsabilidad del Rey también significa que se exonera al Monarca de toda responsabilidad, no ya jurídica, sino política, por los actos que como tal Rey lleva a cabo. El Rey es irresponsable de sus actos porque nunca puede actuar solo ("the king cannot act alone", decían los británicos) y, en su lugar, responden quienes, mediante el refrendo en sus diversas formas, asumiendo los actos regios, los posibilitan.
Así entendidos los términos de inviolabilidad e irresponsabilidad, la primera protege la conducta del Rey como persona; la segunda, sus actos como institución del Estado.
Mucho más importante que la distinción entre inviolabilidad e irresponsabilidad es el entendimiento del refrendo como mecanismo que posibilita la existencia de ambas situaciones. Como ya se ha dicho, la figura del refrendo es el corolario lógico de la irresponsabilidad regia.
Y es que los actos del Rey están, todos ellos, como condición de validez, sujetos al requisito del refrendo, con una única salvedad, expresamente mencionada en el artículo 56.2: el nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa Real (artículo 65.2). La razón de esta excepción hay que buscarla, como es lógico, en la falta de significación política que, al menos en apariencia, tienen estos nombramientos; nombramientos que, además, pertenecen a la esfera de actos "domésticos" del Monarca, sobre los que éste tiene absoluta libertad de disposición. Así se colige del Decreto 2942/1975, de 25 de noviembre, por el que se crea la Casa de S.M. el Rey, y del Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la misma, parcialmente modificado por el Real Decreto 657/1990, de 25 de mayo, por el Real Decreto 1183/2006, de 13 de octubre y por el Real Decreto 999/2010, de 5 de agosto.
Sin entrar ahora en el estudio del instituto del refrendo, que será objeto de análisis detallado en el comentario al artículo 64, al que nos remitimos, sí que queremos en este punto, al menos, recordar la caracterización que de este mecanismo ha hecho el Tribunal Constitucional en Sentencias 16/1984, de 6 de febrero, 5/1987, de 27 de enero, y 8/1987, de 29 de enero que a las anteriores se remite.
En dichas sentencias, el Alto Tribunal indicaba que "cualquier forma de refrendo distinta de la establecida en el artículo 64 o que no encuentre su fundamento en él debe ser considerada contraria a lo preceptuado en el artículo 56.3 de la misma y, por consiguiente, inconstitucional" (STC 5/1987, FJ 2º)
Además, señalaba las siguientes notas definitorias del refrendo:
- Los actos del Rey, exceptuada la salvedad del artículo 56.3, deben ser siempre refrendados.
- La ausencia de refrendo implica la invalidez del acto.
- El refrendo debe hacerse en la forma prevista en el articulo 64.
- La autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto del Rey.
Más adelante, la sentencia citada señala que se trata de un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos. Y ello porque no se puede confundir "el sentido traslaticio de responsabilidad inherente al mismo, con la función que ha venido a desempeñar en la esfera de la potestad ejecutiva". Es decir, que así como hay supuestos en los que el refrendante es el autor material del acto, hay otros en los que se limita, con su firma, a responder de la adecuación del acto regio al ordenamiento jurídico, sin haber tenido ninguna participación en la determinación de su contenido. Es decir, nuestra Constitución mantiene una concepción tradicional del refrendo no exigiendo necesariamente que la persona que debe refrendar sea el autor efectivo de la propuesta o actuación.
En fin, el principal efecto del refrendo es la traslación de la responsabilidad por el acto del Rey al titular legitimado para prestarlo. Como dice el artículo 64.2, al que volvemos a remitirnos, "De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden", con lo que de nuevo se viene en este precepto a incidir en la idea básica del artículo 56.3 que en estas líneas comentamos: "La persona del rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad"
Para completar la información sobre la institución del refrendo, véanse, además de las obras ya citadas a lo largo del presente comentario, los trabajos de García Canales y de Portero García, a los que se hace referencia en la bibliografía.
Consúltense, además, para una visión general de la Monarquía como Jefatura del Estado, las obras de Bar Cendón, Herrero y R. De Miñón, De Otto, Torres del Moral y Alzaga, también citadas en la bibliografía.
Sinopsis realizada por:
Isabel María Abellán Matesanz, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.